Карпович О.Г. Механизмы реализации решений Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2020. N 1. С. 8 - 11.Карпович О.Г. Механизмы реализации решений Европейского суда по правам человека // Международное публичное и частное право. 2020. N 1. С. 8 - 11.
Карпович Олег Геннадьевич, заместитель директора Института актуальных международных проблем Дипломатической академии Министерства иностранных дел Российской Федерации, доктор юридических наук, доктор политических наук, профессор.
Сайт автора; http://karpovich.online/avtobiografiya/
В настоящей статье рассматриваются проблемы реализации решений Европейского суда по правам человека. Анализируется судебная практика. Вносятся предложения по выработке комплекса мероприятий по совершенствованию механизмов исполнения судебных решений государствами - членами Совета Европы.
Совет Европы является важным надгосударственным органом управления, призванным способствовать сотрудничеству его стран-членов в таких важных вопросах, как права человека, условия демократического развития, законность, культурное взаимодействие между его странами-членами. Россия - член Совета Европы с 28 февраля 1996 г. В настоящее время отношения Российской Федерации и Совета Европы переживают непростые времена. Во многом это связано с вхождением Крыма в состав Российской Федерации, тем не менее наша страна продолжает оставаться участником данной организации.
Вопрос соблюдения прав и свобод человека в настоящее время стоит достаточно остро. Необходимо отметить, что наибольшего успеха Совет Европы добился именно в вопросах соблюдения прав человека. На основе Европейской конвенции по правам человека 1950 г. (ЕКПЧ) сложилась целостная региональная система защиты прав человека и основных свобод. Членами Конвенции являются все страны Совета Европы. В России Конвенция и протоколы к ней ратифицированы и действуют с марта 1998 г.
Ответственность за действенный режим обеспечения прав человека несут государства и их национальные судебные органы. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) восполняет пробелы и вносит коррективы в функционирование национального механизма защиты прав человека, являясь компетентным международным судебным органом по рассмотрению жалоб на нарушение прав человека, поданных индивидуальными заявителями или государствами, и вынесению постановлений.
Согласно Конвенции ответственность за исполнение решений ЕСПЧ возлагается на сами государства. Они обязаны предпринимать меры по устранению негативных последствий нарушения прав человека и предотвращению их в будущем. Осуществление государством таких мер находится под строгим международным контролем. По Конвенции соответствующие функции возлагаются на Комитет министров Совета Европы (КМСЕ) - главный директивный орган Совета Европы, который решает все вопросы, связанные с деятельностью организации, в том числе осуществляет контроль за выполнением решений ЕСПЧ.
В связи с тем что ЕСПЧ принимает решения, которые обязаны выполнять государства, а не отдельные компании или человек, возникают проблемы с выбором подходов к контролю за выполнением его решений. В настоящее время немало решений, вынесенных ЕСПЧ, не были исполнены. Зачастую некоторые из них достаточно сложные и невыполнимые для государств, входящих в Совет Европы. Тем не менее КМСЕ должен выбрать оптимальный подход, учитывающий интересы всех сторон, и изыскать возможность исполнения решений суда. Все вышеуказанное делает выбранную тему исследования актуальной и важной.
Комитет министров Совета Европы представлен несколькими уровнями органов управления: непосредственно министрами иностранных дел стран-участниц, которые традиционно собираются один раз в год - либо в осенний, либо в весенний период; постоянными представителями (от каждой страны выбираются постоянные представители, чаще всего опытные дипломаты, которые успешно могут представлять интересы страны); бюро, а также Секретариатом. Следует отметить, что именно Секретариат выступает в роли главного управляющего органа, который обслуживает все заседания, встречи министров и иных представителей организации и играет ключевую роль в процессе контроля за исполнением решений ЕСПЧ <1>.
--------------------------------
<1> Комитет министров Совета Европы оценил исполнение решений ЕСПЧ в России. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/komitet-ministrov-soveta-evropy-otsenil-ispolnenie-resheniy-espch-v-rossii/.
Постоянные представители стран-участниц при Совете Европы периодически собираются на заседания по правам человека, осуществляют выбор направлений контроля за соблюдением решений ЕСПЧ. Все материалы таких заседаний в обязательном порядке публикуются и принимаются во внимание не только при осуществлении суда, но и при исполнении его решений внутри стран-участниц.
После того как ЕСПЧ принял решение, оно становится обязательным для исполнения государством - участником Конвенции. Важно отметить тот факт, что решения Страсбургского суда уникальны, так как в них ответчиком выступает государство, которое обязано не только выполнить решение суда, но и не допустить факта повторного нарушения прав и свобод человека.
Признание Европейским судом по правам человека за страной-участницей одного или нескольких нарушений ЕКПЧ налагает на государство-ответчик, согласно п. 1 ст. 46, четкие обязательства по устранению нарушений положений Европейской конвенции: принять "действенные меры для предотвращения новых нарушений Конвенции, подобных нарушениям, выявленным решениями Суда" и "положить конец нарушению и устранить его последствия с целью восстановления, насколько это возможно, ситуации, существовавшей до нарушения" <2>.
--------------------------------
<2> Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms. 213 U.N.T.S. 222, entered into force Sept. 3, 1953, as amended by Protocols Nos 3, 5, 8, and 11 which entered into force on 21 September 1970, 20 December 1971, 1 January 1990, and 1 November 1998 respectively. URL: https://www.globaldetentionproject.org/wp-content/uploads/2016/06/Convention-for-the-Protection-of-Human-Rights-and-Fundamental-Freedoms.pdf.
Комитет министров Совета Европы рассматривает каждое решение ЕСПЧ отдельно. Страна-участница обязана представить на заседание КМСЕ документы, подтверждающие принятые меры по исполнению решения ЕСПЧ. Также на заседании рассматриваются меры, которые не позволят допустить подобного нарушения впредь. Большое внимание уделяется вопросам выплат компенсаций, которые были назначены пострадавшей стороне по решению ЕСПЧ. Если ситуация сложноразрешимая, то Комитет министров может поставить на контроль все внутригосударственные решения, касающиеся постановлений ЕСПЧ.
Россия также является участницей судов по правам человека, в основном если речь идет о несовершенстве российского законодательства, несоблюдении равенства всех граждан перед законом, а также о несоблюдении сроков принятия решений по гражданским делам. Необходимо подчеркнуть тот факт, что Россия находится под усиленным контролем КМСЕ по итогам целого ряда решений ЕСПЧ <3>.
--------------------------------
<3> Международная защита прав человека и государственный суверенитет: материалы Международной научно-практической конференции (г. Москва, 20 мая 2015 г.): сб. науч. ст. / отв. ред. Т.А. Сошникова. М.: Изд-во Моск. гуманит. ун-та, 2015. 330 с.
В случае постоянных нарушений прав и свобод граждан КМСЕ принимает решение об усилении мониторинга за принятыми мерами по исполнению решений ЕСПЧ. При этом контролю подвергаются даже незначительные действия руководства стран - нарушительниц прав и свобод граждан по сложным вопросам. Особое внимание уделяется случаям нарушения прав и свобод группой граждан, что свидетельствует о системных проблемах в судебной практике страны.
Нередко итогом решений ЕСПЧ является реформирование внутреннего законодательства страны, систематически нарушающей права и свободы граждан. Важно отметить, что именно решения ЕСПЧ позволяют выделить наиболее проблемные зоны и определить направления изменения законодательства.
Комитет министров Совета Европы не только получает отчет о действиях страны - нарушительницы Конвенции о правах человека, но и может ввести режим мониторинга Парламентской ассамблеи Совета Европы (ПАСЕ). В частности, в настоящее время такой мониторинг введен в отношении Азербайджана, Албании, Армении, Боснии и Герцеговины, Молдавии, Грузии, России, Сербии, Турции и Украины. Данный мониторинг проводит Парламентская ассамблея, так как указанный орган Совета Европы является постоянно действующим. Фактически ПАСЕ, так же как и Секретариат, проводит большую работу по анализу ситуации в стране, которая оказалась ответчицей при защите прав граждан в ЕСПЧ. Таким образом, Секретариат КМСЕ при подготовке к очередной встрече Комитета министров должен разработать предложения и анализ ситуации не только согласно практике законодательства, но и с учетом этических и политических соображений. К примеру, непростая ситуация сложилась при защите прав граждан в Республике Азербайджан. КМСЕ принял решение о постоянном ее мониторинге без исключения страны из Совета Европы <4>. Подробнее данная ситуация будет рассмотрена ниже.
--------------------------------
<4> Evaluation of the Effectiveness of the Council of Europe support to the Implementation of the ECHR at National Level // Directorate of Internal Oversight Evaluation. Division Evaluation. 2017. 30 January.
Как уже отмечалось, далеко не все решения ЕСПЧ, а также рекомендации ПАСЕ могут быть исполнены при использовании стандартной практики. Чаще всего страна-нарушительница самостоятельно выбирает способ исполнения решения ЕСПЧ и меры для того, чтобы подобные ситуации не повторялись. Тем не менее далеко не всегда это возможно. В качестве примера можно привести решение ЕСПЧ по делу компании "ЮКОС". Данное решение в России считают спорным и даже ошибочным. Рассмотрим подробнее его, а также подход КМСЕ к его исполнению <5>.
--------------------------------
<5> Комитет министров Совета Европы оценил исполнение решений ЕСПЧ в России. URL: https://www.advgazeta.ru/novosti/komitet-ministrov-soveta-evropy-otsenil-ispolnenie-resheniy-espch-v-rossii/.
Данное дело было инициировано Министерством Российской Федерации по налогам и сборам. ОАО "Нефтяная компания "ЮКОС" было предъявлено обвинение в укрывательстве налогов и мошенничестве. Его руководители Михаил Ходорковский и Платон Лебедев были арестованы. При этом имущество компании ушло на уплату штрафов за неуплату налогов.
В ЕСПЧ разбиралось три дела: два из них были инициированы М. Ходорковским и П. Лебедевым, третье - акционерами компании "ЮКОС". Дело Ходорковского против России судом не было признано "политическим", фактически не было доказано, что имел место какой-либо иной мотив, кроме финансового (нарушение российского законодательства в вопросах налогообложения).
Самым спорным и сложным было решение ЕСПЧ, принятое по делу "Акционеры ЮКОСа против России". Оно завершилось с неоднозначным результатом: с одной стороны, было признано, что руководство компании действительно укрывало налоги, использовало мошеннические схемы, а с другой - было отмечено, что не были соблюдены все процедуры справедливого законодательства, в частности были нарушены права граждан на справедливое судебное разбирательство и беспрепятственное использование собственного имущества. По мнению суда, юристам компании было сложно за четыре дня полноценно ознакомиться с 43 000 страниц судебных материалов, следовательно, отсутствовала возможность обеспечить полноценную защиту <6>.
--------------------------------
<6> Международная защита прав человека и государственный суверенитет.
Важно отметить, что 31 июля 2014 г. ЕСПЧ принял отдельное решение о выплате бывшим акционерам компании компенсации в размере 1,86 млрд евро. Однако данное решение до настоящего времени исполнено не было, так как Конституционный Суд Российской Федерации признал невозможным выплаты акционерам компании из государственного бюджета. КМСЕ оказался в сложной ситуации. Комитет не имеет возможности диктовать руководству страны полностью выполнить решение ЕСПЧ, а может только рекомендовать исправить положение и указать на несоблюдение законодательства, в частности взятых на себя обязательств. В настоящее время Россия находится под мониторингом КМСЕ, тем не менее никаких выплат по указанному решению ЕСПЧ не было произведено.
Очень важно отметить, что рекомендации по выбору того или иного действия против страны - нарушительницы прав человека представляются Секретариатом КМСЕ. И именно его представители тщательно изучают каждый конкретный случай, особенности правовой системы страны-нарушительницы, учитывают сложившуюся политическую ситуацию, а также руководствуются этическими принципами. То есть можно говорить о том, что КМСЕ выбирает индивидуальный подход в каждом отдельном случае. К примеру, в рассматриваемом деле ЮКОСа акционерам компании должны были осуществить выплаты из государственного бюджета, но при этом нарушение касалось вопросов неуплаты налогов. Таким образом, налоговым мошенникам надлежало осуществить выплаты из государственного бюджета, что идет вразрез с принципом соблюдения социальной справедливости и обеспечения социальных гарантий для граждан. В подобных ситуациях КМСЕ лишь указывает на необходимость принятия решения по постановлению ЕСПЧ, но не применяет санкций.
Одним из наиболее частых подходов КМСЕ является политическое давление на страну и ее правительство. Политическое давление позволяет привлечь различные инстанции и силы как внутри страны, так и за ее пределами <7>.
--------------------------------
<7> Яценко О.В., Петрова Д.Р. Контроль и надзор за исполнением решений Европейского суда по правам человека // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2019. N 1 (29).
Что касается контроля КМСЕ за эффективностью принятых мер, то он усилился в контексте Интерлакенского процесса, в частности подчеркнув важность наличия четких доказательств эффективности реформ ЕСПЧ.
Начало масштабной реформы ЕСПЧ в рамках Интерлакенского процесса было положено в феврале 2010 г. в швейцарском городе Интерлакен, где прошла конференция "О будущем Европейского суда по правам человека". Участники конференции обсуждали пути реформирования ЕСПЧ, пытаясь выработать меры, которые позволили бы значительно повысить пропускную способность ЕСПЧ, сохранив при этом высокий уровень правосудия. Итогом конференции стал первый документ Интерлакенского процесса - Интерлакенская декларация 2010 г.
Интерлакенский процесс показал, что ЕСПЧ вынужден разбираться с десятками схожих дел, которые возникли из-за несовершенства национального законодательства стран. По итогам Интерлакенской конференции было принято решение о необходимости выработки мер, направленных на внутреннее регулирование законодательства по наиболее типичным случаям нарушений прав человека. Это решение позволило сократить число дел в ЕСПЧ.
Этот подход был реализован, в частности, в рамках расширенной процедуры контроля за исполнением решений ЕСПЧ (например, в деле "Корсаков против Республики Молдова"). По мнению КМСЕ, требовалось доказать влияние внесенных законодательных изменений, в том числе посредством статистики. В процессе заседаний были определены дальнейшие конкретные изменения, которые необходимы для разрешения проблемы, включая обеспечение адекватного финансирования и человеческих ресурсов для создания нового подразделения по борьбе с пытками при Генеральной прокуратуре Молдовы. Так был организован Комитет против пыток, который успешно функционирует и в настоящее время.
КМСЕ также рекомендовал государствам-участникам укреплять их внутренний потенциал для исполнения решений, в том числе путем определения органов, способных координировать процесс.
Однако в рассматриваемых странах национальный потенциал для быстрого исполнения судебных решений все еще остается недостаточным. Руководство стран не всегда имеет ресурсы для контроля за ходом выполнения решений ЕСПЧ и подготовки соответствующих планов действий с учетом большого количества внутренних и внешних проблем. Хотя в некоторых странах были созданы постоянные комиссии для осуществления взаимодействия между различными заинтересованными департаментами (например, в Польше, Румынии и Македонии были созданы межведомственные комитеты по исполнению решений ЕСПЧ, в других странах, где нет такого постоянного координационного механизма, представители Секретариата КМСЕ должны поддерживать связь с каждым департаментом в отдельности) <8>.
--------------------------------
<8> Evaluation of the Effectiveness of the Council of Europe support to the Implementation of the ECHR at National Level.
Как показывает анализ практики подходов КМСЕ к контролю за исполнением решений ЕСПЧ, большую роль в подготовке предложений играет Секретариат КМСЕ. Именно представители Секретариата получают информацию от стран, обязанных исполнить решения ЕСПЧ, координируют работу представителей КМСЕ, направленных для подробного изучения ситуации в страну, где было допущено нарушение прав человека.
Важно отметить, что в отношении каждой страны КМСЕ выбирает индивидуальный подход, который должен позволить в максимально короткий срок исполнить решение ЕСПЧ. Можно говорить и о том, что такая практика уже принесла положительные результаты, так как сократилось число решений ЕСПЧ, которые еще не исполнены как в отношении России, так и в отношении других стран.
В настоящей статье основной акцент был сделан на странах, которые входили ранее в состав бывшего СССР и не являются членами ЕС. Законодательство этих стран все еще находится на стадии реформирования.
У КМСЕ имеется целый ряд возможностей воздействия на страну при длительном неисполнении решений ЕСПЧ:
- постоянный мониторинг деятельности по проблемному вопросу;
- направление наблюдателя от КМСЕ для изучения ситуации внутри страны, анализа принятых мер;
- оказание политического давления и т.п.
Полагаем, что имеются следующие пути решения проблемы неисполнения решений ЕСПЧ:
- Всем государствам - участникам ЕКПЧ следует принять национальные законы об исполнении решений ЕСПЧ, которые будут четко регулировать процедуры в части их реализации.
- Безусловное выполнение решений ЕСПЧ позволит создать условия для поддержания единых стандартов соблюдения прав человека в государствах - участниках ЕКПЧ.
- Необходимо широко и открыто публиковать решения ЕСПЧ в странах - членах Совета Европы.
- В работе ЕСПЧ должно быть больше права и меньше политизированности, поскольку только это будет способствовать увеличению авторитетности суда среди государств - участников Совета Европы.
- КМСЕ должен взять на вооружение максимальное расширение диалога с государствами-участниками, мониторинг и согласительные механизмы, что, безусловно, приведет к повышению уровня исполнения решений ЕСПЧ.
- ЕСПЧ должен четко и правильно толковать нормы и принципы международных договоров по правам человека и в доступной форме разъяснять государствам свои решения.
Россия твердо заинтересована в создании единого правового и гуманитарного пространства на европейском континенте, создании условий для того, чтобы ее граждане имели возможность пользоваться тем же гарантированным объемом прав и свобод, что и другие европейцы. Для решения этой задачи используется совершенствование национального законодательства и правоприменительной практики в соответствии со стандартами Совета Европы. Все это, безусловно, будет способствовать верховенству права и соблюдению прав и свобод человека в нашей стране.
Литература
- Карпович О.Г. Актуальные проблемы и современные тенденции обеспечения национальной безопасности (сравнительный анализ): монография / О.Г. Карпович. Москва: Юрист, 2012. 223 с.
- Манойло А.В. Политика многополярности: новые вызовы и угрозы / А.В. Манойло, О.Г. Карпович, Т.В. Вершинина, А.В. Булавин. Москва: Изд-во Дипломатической академии МИД РФ, 2019. 433 с.
- Международная защита прав человека и государственный суверенитет: материалы Международной научно-практической конференции (г. Москва, 20 мая 2015 г.): сборник научных статей / ответственный редактор Т.А. Сошникова. Москва: Изд-во Московского гуманитарного ун-та, 2015. 330 с.
- Энтин М.Л. Международное принуждение к соблюдению прав человека в Европе / М.Л. Энтин // Вся Европа.ru. 2007. N 2 (8).
- Яценко О.В. Контроль и надзор за исполнением решений Европейского суда по правам человека / О.В. Яценко, Д.Р. Петрова // Вестник Таганрогского института управления и экономики. 2019. N 1 (29). С. 96 - 99.
Подписано в печать
23.01.2020
